De la convention d’Aarhus à l’accord d’Escazú

Carmen Plaza Martín 

Docteur et chargé de cours en droit administratif et européen

Avocat à la Cour constitutionnelle

Dans « Laudato Si », le pape François dénonce l’utilisation irresponsable et l’abus des biens de notre « maison commune », la Terre, et comment « nous avons grandi en pensant que nous étions ses propriétaires et ses dominateurs, autorisés à la piller ». Elle nous rappelle également que François d’Assise est l’exemple par excellence de la mesure dans laquelle le souci et le soin de la nature, la justice et le soin des plus vulnérables, l’engagement envers la société et la paix intérieure sont inséparables. 

Ce court article souligne l’importance de deux conventions internationales visant précisément à faciliter l’exercice par tous les citoyens et les ONG environnementales de trois droits fondamentaux pour la protection de notre maison commune : (i) le droit d’accès à l’information et à la connaissance sur l’état de l’environnement qui soutient notre existence, et sur les problèmes et les pressions auxquels nous le soumettons avec un modèle de production et de consommation non durable ; (ii) le droit à la participation publique dans la prise de décision qui affecte notre environnement ; et (iii) l’accès à la justice pour le défendre contre les activités et les projets publics ou privés, ou les règles adoptées par les gouvernements qui le minent.   

Le premier de ces traités, la Convention d’Aarhus, est en vigueur en Europe et en Asie depuis deux décennies et fait l’objet de cette première partie. 

Le second, l’accord d’Escazú, auquel nous consacrerons un deuxième article dans ce blog, vient d’entrer en vigueur pour l’Amérique latine et les Caraïbes. Il s’inscrit dans le sillage de la convention d’Aarhus mais introduit d’importantes nouveautés pour s’adapter aux circonstances de cette région et, en particulier, pour faciliter l’exercice de ces droits par les personnes les plus vulnérables et pour protéger ceux qui sont persécutés, voire tués, pour les avoir exercés. 

I.         La Convention d’Aarhus et la démocratie environnementale

La « Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement » – disponible à l’adresse cep43s.pdf (unece.org) – parrainée par la Commission économique pour l’Europe des Nations unies, a maintenant plus de deux décennies puisqu’elle a été signée le 25 juin 1998 dans la ville danoise d’Aarhus par 39 pays européens.

Décrite par le secrétaire général des Nations unies de l’époque, Ban Ki-Moon, comme l’initiative la plus ambitieuse adoptée à ce jour pour promouvoir la démocratie environnementale universelle, elle est entrée en vigueur le 31 octobre 2001. L’Espagne l’a ratifié le 29 décembre 2004, et l’Union européenne le 17 février 2005. Actuellement, 46 pays d’Europe et d’Asie sont parties à la Convention, plus l’Union européenne elle-même en tant qu’organisation d’intégration régionale. 

Cet instrument international repose sur trois piliers interdépendants, constitués de dispositions qui accordent à tous, y compris aux ONG qui se consacrent à la protection de l’environnement, l’exercice de droits fondamentaux pour la défense de notre maison commune : l’accès à l’information, la participation du public et l’accès à la justice. Ses dispositions visent à renforcer la protection de l’environnement par l’articulation des droits subjectifs et collectifs en vue d’une participation plus active de la société à sa protection. Il s’agit, en somme, d’une convention visant à associer « chaque individu », et les organisations non gouvernementales auxquelles il peut être intégré, à l’information sur l’environnement, aux décisions des autorités publiques qui peuvent l’affecter et qui façonnent le modèle de développement de notre société, ainsi qu’à renforcer le contrôle et l’application des dispositions adoptées pour le protéger. 

Le pilier « participation du public » de la convention d’Aarhus vise à donner effet au principe 10 de la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, selon lequel « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau approprié ». La convention part du principe que la participation de la société dans son ensemble à la protection de l’environnement joue un rôle important, comme le souligne son préambule, pour améliorer la qualité et la mise en œuvre effective des mesures prises par les autorités publiques, pour assurer la transparence et le contrôle des processus décisionnels et pour renforcer le soutien social aux décisions ainsi prises. 

Les droits d’accès à l’information et de participation du public sont accordés vis-à-vis de toute autorité publique nationale, qui a l’obligation de fournir des informations sur l’environnement, ainsi que la participation effective du grand public et des ONG aux décisions concernant l’environnement. En cas d’atteinte à ces droits, ou de violation des réglementations nationales pour la protection de l’environnement, leur défense peut être revendiquée devant les tribunaux nationaux, qui doivent appliquer les dispositions de la Convention pour leur protection. D’autre part, la Convention a également introduit un nouveau système de « communication » entre les particuliers et les ONG environnementales avec les organes créés par la Convention : un instrument unique dans le domaine du droit international de l’environnement qui permet de dénoncer les violations de la Convention devant un Comité de conformité (voir Comité de conformité | CEE-ONU). Ce Comité a traité et rendu public près de 200 communications, la plupart soumises par des ONG environnementales, ainsi que les décisions et recommandations qu’il a adressées aux États non conformes.

L’implication de l’UE dans l’articulation et la négociation de la Convention d’Aarhus, tout d’abord, et sa ratification ultérieure, ont également ouvert une nouvelle étape en termes de dispositions sur l’accès à l’information et la participation du public en matière d’environnement dans le droit de l’Union européenne et, par conséquent, également dans les législations nationales (avec l’adoption de nouvelles directives telles que, entre autres, la directive 2003/35/CE sur la participation). En Espagne, en revanche, elle a conduit à l’adoption de la loi 27/2006, du 18 juillet, qui réglemente les droits d’accès à l’information, de participation du public et d’accès à la justice en matière d’environnement. L’objectif de cette loi est de garantir que les citoyens, individuellement et collectivement, puissent participer effectivement à l’adoption de mesures visant à garantir les dispositions de l’article 45 de notre Constitution : le droit de chacun à bénéficier d’un environnement adapté au développement de l’individu, ainsi que le devoir de le préserver, à travers la collaboration active de la société dans l’accomplissement du mandat adressé aux pouvoirs publics pour défendre et restaurer l’environnement, sur la base de l’indispensable solidarité collective. 

En résumé, la Convention d’Aarhus est un instrument essentiel pour progresser vers une société bien éduquée et informée en matière de protection de l’environnement, pour faciliter et promouvoir son implication et sa participation effective dans les décisions qui affectent notre modèle de développement, et pour garantir qu’en cas de violation de ces droits, ou des normes de protection de l’environnement, nous puissions exercer notre droit à une protection judiciaire effective de notre maison commune. 

Carmen Plaza Martín